Giá trị chính trị - pháp lý của Hiến pháp 1992 về ưu đãi đối với người có công với cách mạng

Trong Hiến pháp năm 1992, tư tưởng hiến định về chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với người có công với cách mạng được thể hiện trực tiếp tại Điều 67, thuộc chương “Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Tuy nhiên, ngay trong “Lời nói đầu” đã long trọng ghi nhận công lao to lớn của nhân dân đối với sự nghiệp cách mạng. Bên cạnh đó, tại Điều 34 thuộc chương “Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ” cũng ghi nhận chính sách của Nhà nước trong việc bảo tồn, bảo tàng, tu bổ, tôn tạo, bảo vệ và phát huy tác dụng của các di tích cách mạng. Việc Hiến pháp ghi nhận các quy định này đã khẳng định công lao to lớn và sự hy sinh của nhân dân đối với sự nghiệp cách mạng của Đảng và Nhà nước qua các thời kỳ lịch sử: trước cách mạng tháng Tám năm 1945; kháng chiến chống thực dân Pháp; kháng chiến chống đế quốc Mỹ. Đồng thời, khẳng định thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ nói riêng và người có công với nước nói chung là những công dân đặc biệt, có quyền được hưởng chính sách ưu đãi và sự chăm lo của Nhà nước; được tôn vinh bằng các hình thức khen thưởng tương xứng với công lao, đóng góp của họ đối với Nhà nước; trong đó chú trọng việc phục hồi chức năng lao động, tạo việc làm phù hợp để thương binh có được cuộc sống ổn định. Hiến pháp cũng đã ghi nhận quyền thụ hưởng chính sách ưu đãi của Nhà nước là một quyền công dân cơ bản của nhóm chủ thể là người có công với cách mạng, người có công với nước. Bằng việc sử dụng thuật ngữ “người có công với nước”, Hiến pháp khẳng định quan điểm nhất quán của Nhà nước trong việc tôn vinh, khen thưởng, chăm sóc đối với người có công trong cả thời chiến và thời bình. Nhà nước và xã hội có trách nhiệm thực hiện các biện pháp để bảo vệ, giữ gìn và phát huy giá trị của các di tích lịch sử, cách mạng.

Trên cơ sở Hiến pháp 1992, trong gần 20 năm qua, việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật để thể chế hóa quan điểm, đường lối của Đảng và tư tưởng Hiến pháp về chính sách ưu đãi xã hội đối với người có công đã đạt được nhiều thành quả quan trọng. Hệ thống văn bản pháp luật về ưu đãi xã hội được quan tâm ban hành sớm, bằng hình thức văn bản có giá trị pháp lý cao, trên cơ sở chọn lọc, kế thừa và phát triển hệ thống chính sách ưu đãi người có công qua suốt tiến trình lịch sử; các chính sách liên tục được điều chỉnh theo đúng đường lối ưu đãi xã hội gắn liền với tăng trưởng kinh tế, đối tượng thụ hưởng và các chính sách ưu đãi xã hội ngày càng được bổ sung, mở rộng.

Ngay từ năm 1994, UBTVQH đã ban hành 2 Pháp lệnh: Pháp lệnh quy định danh hiệu vinh dự Nhà nước “Bà mẹ Việt Nam anh hùng” và Pháp lệnh Ưu đãi người hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thương binh, bệnh binh, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng (Pháp lệnh này được sửa đổi 3 lần vào các năm 1998, 2000, 2002 và đến năm 2005 được thay thế bằng Pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng). Pháp lệnh Ưu đãi người có công với cách mạng số 26/2005/PL-UBTVQH và Pháp lệnh số 35/2007/PL-UBTVQH đã bao quát phạm vi rộng lớn 11 đối tượng người có công, với các chế độ thụ hưởng ưu đãi khác nhau tương ứng với mức độ công lao, đóng góp của người có công. Năm 2003, QH ban hành Luật Thi đua, khen thưởng, đã cụ thể hóa cơ bản tinh thần Điều 67 Hiến pháp thông qua việc xây dựng hệ thống hình thức khen thưởng áp dụng với cả cá nhân và tập thể có công với Nhà nước Việt Nam trong cả thời chiến và thời bình, áp dụng với không chỉ cá nhân, tập thể người Việt Nam, người Việt Nam ở nước ngoài mà còn áp dụng cả với cả cá nhân, tập thể người nước ngoài.

Trên cơ sở các luật, pháp lệnh nói trên, Chính phủ và các Bộ, ngành đã ban hành số lượng lớn các Nghị định, Thông tư, Quyết định để quy định cụ thể các chính sách ưu đãi để cải thiện, nâng cao đời sống của người có công trên nhiều mặt: chính sách trợ cấp, phụ cấp; nuôi dưỡng, phụng dưỡng, điều dưỡng; chăm sóc sức khỏe; ruộng đất, nhà ở; giáo dục – đào tạo; việc làm; tín dụng; thuế... Các chính sách ưu đãi người có công đã được ban hành và thực thi đều bảo đảm mục tiêu cụ thể hóa trách nhiệm và sự chăm lo của Nhà nước cả về đời sống vật chất và tinh thần của người có công, từng bước huy động sự đóng góp của xã hội; bảo đảm tính công bằng trong thụ hưởng các chính sách ưu đãi giữa các đối tượng người có công tương xứng với công lao đóng góp của họ; bảo đảm ưu đãi xã hội gắn liền với tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội; thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, bà mẹ Việt Nam anh hùng luôn là đối tượng được tập trung quan tâm trong các chính sách ưu đãi cụ thể;

Việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về ưu đãi người có công luôn được coi là trọng tâm của việc thực hiện chính sách xã hội trong nhiều năm qua. Trong bối cảnh kinh tế đất nước còn khó khăn, ngân sách còn eo hẹp và phải chia sẻ cho việc thực hiện và bao phủ nhiều chính sách xã hội nhưng Nhà nước luôn dành kinh phí thích đáng cho việc thực hiện các chính sách, chế độ ưu đãi người có công. Tính đến 2011, trên cả nước có khoảng 8,8 triệu lượt người (tương đương 10% dân số)  đã được thụ hưởng các chế độ ưu đãi người có công, trong đó có gần 1,5 triệu lượt người được hưởng trợ cấp hàng tháng, khoảng 95% gia đình chính sách có mức sống bằng hoặc cao hơn mức sống trung bình của cộng đồng dân cư nơi cư trú; hơn 1,7 triệu người có công được hưởng chế độ bảo hiểm y tế; hàng năm có khoảng 400.000 học sinh, sinh viên là đối tượng chính sách được hưởng chế độ ưu đãi về giáo dục, đào tạo. Công tác chăm sóc thương binh và gia đình liệt sĩ được sự quan tâm của cả Nhà nước và xã hội, trở thành cuộc vận động sâu rộng trên phạm vi cả nước với 5 chương trình cụ thể (nhà tình nghĩa; quỹ đền ơn đáp nghĩa; sổ tiết kiệm tình nghĩa; chăm sóc thương binh nặng; chăm sóc cha mẹ liệt sỹ già yếu cô đơn và con liệt sỹ  mồ côi); 95% xã, phường trên cả nước làm tốt công tác chăm sóc thương binh, gia đình liệt sỹ; công tác điều trị, điều dưỡng tập trung và luân phiên đối với thương binh, bệnh binh và người có công được đầu tư, hàng năm điều trị tập trung cho hàng ngàn lượt thương bệnh binh và điều trị luân phiên hàng chục nghìn người. Nhà nước đã đầu tư kinh phí để xây dựng, tu tạo trên 3.000 nghĩa trang liệt sỹ và hàng nghìn nhà bia liệt sỹ, trong đó có nhiều nghĩa trang liệt sỹ đã trở thành công trình văn hóa – lịch sử, có ý nghĩa thiêng liêng đối với đời sống tinh thần của nhân dân cả nước như Nghĩa trang liệt sỹ Trường Sơn, Nghĩa trang liệt sỹ Điện Biên, Nghĩa trang liệt sỹ Đồng Tháp, Đền Liệt sỹ Bến Dược...

Tuy nhiên, một số chính sách, chế độ đối với một bộ phận người có công còn bất cập, chưa phù hợp với hoàn cảnh thực tế của người thụ hưởng cũng như sự biến đổi nhanh chóng của kinh tế và những vấn đề nảy sinh trong xã hội, không thể hiện được tính ưu đãi, giá trị ưu đãi thực tế chưa đáp ứng được yêu cầu cải thiện đời sống của đối tượng chính sách. Do đó, một bộ phận lớn người có công nay đã tuổi cao sức yếu, không có nguồn thu nhập ổn định, không có bảo hiểm xã hội dễ trở thành đối tượng yếu thế, đời sống gặp nhiều khó khăn trước các biến đổi của kinh tế - xã hội; một bộ phận các hộ gia đình người có công có mức sống dưới mức trung bình so với khu dân cư. Quy trình, thủ tục, căn cứ để xác định một số đối tượng người có công chưa hợp lý, thiếu linh hoạt dẫn đến tình trạng còn tồn đọng một bộ phận người có công thực sự nhưng vẫn chưa được xác nhận và hưởng chế độ ưu đãi do không có giấy tờ, chứng lý gốc làm căn cứ xác lập hồ sơ, gây bức xúc trong dư luận xã hội. Tình trạng lợi dụng chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với người có công diễn ra phổ biến ở nhiều địa phương dưới các dạng hành vi: câu kết, móc ngoặc làm giả hồ sơ thụ hưởng chính sách thương binh; “chạy chính sách” để được hưởng chế độ ưu đãi cao hơn; tham ô kinh phí xây dựng công trình tưởng niệm liệt sĩ...

Với đặc điểm lịch sử và truyền thống đạo lý của dân tộc, việc tiếp tục kế thừa và phát triển tư tưởng về ưu đãi người có công với nước trong quá trình sửa đổi Hiến pháp là một nhu cầu tất yếu.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội được bổ sung, phát triển năm 2011 đã có sự thay đổi cơ bản về quan điểm ưu đãi xã hội. Từ quan điểm “Có chính sách thích đáng đối với các gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, cán bộ lão thành, những người về hưu” trong Cương lĩnh năm 1991, Cương lĩnh được bổ sung, phát triển năm 2011 đã phát triển và nâng tầm mục tiêu đối với lĩnh vực ưu đãi xã hội bằng việc khẳng định “Thực hiện tốt chính sách đối với người và gia đình có công với nước”. Quan điểm mới này đòi hỏi định hướng chính sách về ưu đãi người có công trong thời gian tới phải tiếp tục có những chuyển biến tích cực cả về chất và lượng hướng tới mục tiêu cao hơn trong việc xây dựng và thực hiện chính sách ưu đãi người có công với nước. Do đó, có thể coi đây là căn cứ chủ đạo về lý luận đòi hỏi cần có những sửa đổi, bổ sung cần thiết trong tư tưởng Hiến pháp về vấn đề này. Bên cạnh đó, với đặc điểm lịch sử và truyền thống xây dựng và bảo vệ Tổ quốc của dân tộc ta, việc hiến định tư tưởng về ưu đãi người có công với nước tạo nên một giá trị nhân văn đặc thù của Hiến pháp Việt Nam. Kết quả thực hiện chính sách, pháp luật về ưu đãi xã hội trong những năm qua cũng cho thấy, thực tiễn triển khai công tác này đã có nhiều yếu tố vượt trước so với tư tưởng hiến định tại Điều 67 Hiến pháp 1992 (về phạm vi đối tượng thụ hưởng chính sách ưu đãi, các chế độ ưu đãi...). Đây là cơ sở thực tiễn đòi hỏi cần có những sửa đổi cần thiết trong Hiến pháp về vấn đề này.

Trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, cần tiếp tục khẳng định ưu đãi người có công với nước là một nội dung trọng tâm trong hệ thống chính sách xã hội của Nhà nước ta. Tiếp tục khẳng định quyền được hưởng ưu đãi xã hội là một trong các quyền công dân cơ bản của người và thân nhân (gia đình) người có công với nước; xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm quyền công dân này; tạo nền tảng hiến định để bảo đảm thực hiện tốt hơn việc thực hiện ưu đãi người có công. Hiến pháp cần khẳng định mục tiêu là bảo đảm cho các cá nhân người có công với nước được thụ hưởng các chính sách, chế độ ưu đãi để bảo đảm mức sống vật chất và tinh thần tương ứng với mức tiêu dùng bình quân của xã hội, tương xứng với mức độ, công lao đóng góp của họ với đất nước và phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội trong cơ chế thị trường.

Ở tầm hiến định, tư tưởng về ưu đãi người có công với nước phải thể hiện mức độ khái quát hóa và tầm nhìn lâu dài, toàn diện về đối tượng thụ hưởng, chế độ ưu đãi và quan điểm đối xử công bằng để tạo sức sống ổn định cho quy phạm hiến pháp.

Tạo cơ chế bảo đảm quyền lợi cho các đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội - giá trị tiến bộ, công bằng và nhân văn của một bản Hiến pháp

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp 1992 là bản Hiến pháp thứ ba có quy phạm trực tiếp đề cập đến tư tưởng trợ giúp xã hội đối với một số đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội tại Điều 59 và Điều 67 (riêng Hiến pháp 1959 không có quy định tương ứng). Các quy định này đã thể hiện sự tôn trọng và bảo vệ của Nhà nước đối với quyền con người của các đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội; là cơ sở pháp lý cho việc nội luật hóa và thể hiện trách nhiệm quốc gia đối với việc thực hiện Điều 25 của Tuyên ngôn Nhân quyền năm 1948 và các công ước quốc tế về quyền con người có liên quan; đồng thời, thể hiện tính kế thừa sâu sắc truyền thống lập hiến về bảo trợ xã hội; đồng thời thể hiện tính vận động, phát triển của tư duy lập hiến về vấn đề này, thông qua việc ghi nhận mở rộng hơn về đối tượng và cụ thể hơn về chính sách và trách nhiệm trợ giúp của Nhà nước.

Chính sách bảo trợ xã hội ngày càng được khẳng định là một nội dung trọng tâm trong chính sách xã hội của Nhà nước ta nhằm hướng tới mục tiêu xây dựng một xã hội “công bằng, dân chủ, văn minh”. Kết quả quan trọng nhất là từ chỗ Nhà nước quản lý và thực hiện các chính sách bảo trợ xã hội chủ yếu bằng các văn bản dưới luật (Nghị định, quyết định, chỉ thị...), thì từ sau khi Hiến pháp 1992 ra đời, Nhà nước đã ban hành nhiều luật, pháp lệnh làm cơ sở để hình thành một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, có giá trị pháp lý cao để điều chỉnh các hoạt động bảo trợ xã hội đối với trẻ em, người khuyết tật, người cao tuổi như Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em; Luật Người cao tuổi; Luật Người khuyết tật...

Với quan điểm lập pháp theo xu hướng tiếp cận quyền, sự ra đời các đạo luật nói trên đã làm sâu sắc hơn, cụ thể hơn các quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân của các đối tượng dễ bị tổn thương được ghi nhận trong Hiến pháp, đồng thời thể hiện nỗ lực hài hòa hóa giữa hệ thống pháp luật quốc gia với các Công ước quốc tế về nhân quyền có liên quan mà Nhà nước ta đã ký kết hoặc tham gia. Cùng với các văn bản luật này, các cơ quan có thẩm quyền cũng ban hành một hệ thống văn bản pháp quy để quy định và điều chỉnh các chính sách cụ thể về trợ giúp xã hội tương thích với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của nước ta trong từng thời kỳ.

Quá trình xây dựng và thực thi pháp luật về bảo trợ xã hội đã từng bước thể hiện ngày càng sâu sắc hơn quan điểm bảo đảm gắn kết mục tiêu tiến bộ và công bằng xã hội, tăng trưởng kinh tế đi đôi với phát triển xã hội, từng bước mở rộng và nâng cao khả năng tiếp cận và thụ hưởng của các đối tượng yếu thế đối với các dịch vụ xã hội cơ bản.

Thực tiễn những năm gần đây, bên cạnh nỗ lực thực hiện chương trình giảm nghèo để bảo đảm an sinh xã hội và trợ giúp cho các đối tượng yếu thế xã hội, Nhà nước ngày càng đầu tư ngân sách cho các chương trình bảo trợ xã hội cho trẻ em mồ côi không nơi nương tựa, người cao tuổi, người khuyết tật bằng việc phát triển hệ thống tổ chức bảo trợ xã hội, nâng cao mức trợ cấp, phát thẻ bảo hiểm y tế miễn phí... cho các đối tượng này.

Giá trị tiến bộ, công bằng và nhân văn của một bản Hiến pháp không chỉ thể hiện ở việc thiết lập địa vị bình đẳng trước pháp luật cho mỗi công dân, mà còn đòi hỏi phải tạo ra cơ chế bảo đảm việc hưởng quyền cho những đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội như người dân tộc thiểu số, người cao tuổi, người khuyết tật, trẻ em... Đây là một đòi hỏi chính đáng đối với một nền lập hiến dân chủ theo khuyến nghị của Liên Hiệp Quốc, đồng thời cũng đã trở thành truyền thống lập hiến ở Việt Nam. Cương lĩnh 2011 cũng đã tiếp tục duy trì, khẳng định quan điểm của Cương lĩnh 1991 về bảo trợ xã hội “Chăm lo đời sống những người cao tuổi, neo đơn, khuyết tật, mất sức lao động và trẻ mồ côi”. Với mục tiêu xây dựng một xã hội hướng đến các tiêu chí “công bằng, dân chủ, văn minh”, cần tiếp tục kế thừa và ghi nhận trong Hiến pháp tư tưởng về bảo trợ xã hội đối với các nhóm đối tượng nói trên. Mặt khác, trong bối cảnh phát triển xã hội hiện nay, cùng với những tác động mặt trái của cơ chế thị trường, việc chăm lo và bảo đảm đời sống cho người cao tuổi, người tàn tật và trẻ mồ côi ngày càng đặt ra nhiều vấn đề xã hội bức xúc, đòi hỏi sự quan tâm nhiều hơn của Nhà nước trong việc thiết lập các chính sách, chế độ trợ giúp cho họ.

Đề xuất phương án sửa đổi, bổ sung Điều 67, Hiến pháp năm 1992

Nên cân nhắc khả năng xây dựng Điều 67 Hiến pháp hiện hành thành một quy định có tính khái quát và bao trùm về quyền của công dân trong việc tham gia và thụ hưởng các chính sách an sinh xã hội của Nhà nước; đồng thời cụ thể hóa quyền được hưởng chính sách ưu đãi xã hội, bảo trợ xã hội của các nhóm chủ thể đặc biệt ngay trong quy phạm này. Không nên quy định liệt kê các đối tượng được hưởng ưu đãi xã hội “thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ” trong Hiến pháp, vì ngoài các đối tượng trên, pháp luật hiện hành đã mở rộng thêm 8 nhóm đối tượng người có công được hưởng các chính sách ưu đãi xã hội. Việc quy định cụ thể về đối tượng trong Hiến pháp cũng sẽ hạn chế khả năng sáng tạo và điều chỉnh linh hoạt của hoạt động lập pháp vì xu hướng lập pháp có thể tiếp tục mở rộng, bổ sung thêm đối tượng thụ hưởng ưu đãi xã hội.

Trong quy phạm Hiến pháp, nên hiến định thuật ngữ “người và gia đình có công với nước” đã được sử dụng trong Cương lĩnh 2011 để có thể bao hàm được cả quá khứ, hiện tại và tương lai của chủ thể được hưởng quyền ưu đãi và phù hợp với định hướng lớn của Đảng và Nhà nước ta đối với vấn đề này trong nhiều năm tới; phù hợp với yêu cầu cao về tính khái quát của kỹ thuật lập hiến, bảo đảm tính ổn định và tầm nhìn của Hiến pháp. Cân nhắc việc quy định nghĩa vụ hoặc trách nhiệm của người có công trong việc giữ gìn, phát huy truyền thống và sự đóng góp của bản thân đối với xã hội và cộng đồng bên cạnh việc ghi nhận quyền thụ hưởng chính sách ưu đãi xã hội của người có công. Bởi lẽ, Hiến pháp hiện hành chỉ quy định quyền mà không quy định nghĩa vụ, trách nhiệm của người có công dễ dẫn đến cách hiểu coi người có công là đối tượng yếu thế trong xã hội, và coi chính sách ưu đãi của Nhà nước như sự ban phát. Thể chế hóa quan điểm “thương binh tàn mà không phế” để động viên, khuyến khích vai trò tích cực của người có công đóng góp vào sự nghiệp xây dựng đất nước; phát huy vai trò gương mẫu và uy tín của người có công trong xã hội; thể hiện quan điểm hiến định đối với các hành vi lạm dụng sự ưu đãi của Nhà nước.

Từ những phân tích trên, có thể đề xuất phương án sửa đổi Điều 67, Hiến pháp năm 1992 như sau:

“Công dân có quyền và nghĩa vụ tham gia các chính sách an sinh xã hội của Nhà nước. Nhà nước thực hiện các biện pháp bảo đảm mọi công dân có mức sống tối thiểu trở lên.

Người và gia đình có công với nước được hưởng các chính sách ưu đãi về vật chất và tinh thần.

Người cao tuổi, người khuyết tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa được Nhà nước và xã hội giúp đỡ”.